Une histoire fiscale de la conquête romaine

Naissance de Rome et chute de Rome sont des thèmes qui rencontrent toujours beaucoup de succès auprès des lecteurs. Un précédent billet sur la chute de l’empire romain à propos d’un livre de Peter Heather est celui qui a eu le plus de lecteur sur ce blog jusqu’à aujourd’hui [1].

Le présent livre de Jérôme France [2] devrait conduire après lecture au même sentiment que celui de Peter Heather c’est-à-dire que l’on a le sentiment de comprendre en profondeur les évènements, hier la chute, aujourd’hui la formation de l’empire romain.

La raison en est qu’étudier la fiscalité d’une société antique c’est entrer au cœur d’une cité, voir les rapports sociaux des élites entre elles et avec les classes populaires. Une fois la conquête commencée, c’est comprendre comment la relation s’est nouée entre Rome et les cités et les royaumes conquis.

Origines

Au début de Rome fonctionne un système censitaire que la tradition attribue à un premier roi de Rome, Servius Tullius mais qui semble avoir été établi au 4e siècle av. J.-C. et dont l’idée fondamentale est de classer les individus d’après leurs biens. Deux classes existaient au départ, celle de ceux qui disposaient de biens et étaient donc mobilisables (car ils payaient eux-mêmes leur équipement militaire) et les autres qui étaient dispensés de mobilisation et d’impôts. Plus tard, cinq classes de recensement furent créées elles-mêmes divisées en centuries qui n’avaient qu’un rôle électoral. Le recensement organise donc l’organisation civique et fiscale de la cité.

La cité doit vivre de ses biens propres (loyer des domaines de la cité, péages, douanes, taxes sur le commerce) sans impôt direct. Mais avec l’élargissement du champ d’action de Rome en Italie, on passa d’une armée aristocratique à la mobilisation de classes moins riches : on fut dans l’obligation de leur donner une solde, un stipendium mais on dû mettre sur pied un tributum pour le financer. Cette mesure n’était pas permanente mais dépendait de la situation militaire et des profils apportés par la conquête. Ce tributum est un impôt direct liés à la fortune, notée lors du recensement.

La façon dont Rome élargit son assise en Italie est très spécifique et aura des conséquences financières : l’accès à la citoyenneté est assez aisé une fois la conquête faite, surtout pour les élites. Cependant cette citoyenneté pouvait être accordée sans droit de vote et était toujours censitaire. On se souvient de la légende de la fondation de Rome où dans l’asile romain se retrouvent étrangers et esclaves. L’extension dans le Latium fait intervenir guerre et intermariages tant et si bien que le corps civique s’élargit au fur et à mesure des conquêtes de Rome. Mais l’extension de la citoyenneté entrainait l’extension du tribut et l’augmentation du potentiel financier de l’état romain : quand en 167 av. J.-C. une victoire en Asie (sur le roi Persée) permit de suspendre la perception du tributum à Rome, il n’en fut pas de même pour les alliés italiens. Ceux-ci continuaient de payer le stipendium pour assurer l’entretien des contingents qu’ils envoyaient dans l’armée romaine. Ceci fut une des causes de ce qu’on appelle la guerre sociale du début du 1er siècle av. J.-C. (ou guerre des alliés) et qui opposa Rome aux cités italiennes. Cette révolte s’apparente à une guerre civile tant le sentiment de communauté était fort, et elle en eu la cruauté. Mais tirant les conséquences de ses origines, Rome donna aussitôt après la victoire la citoyenneté complète à toute l’Italie.

La formation de l’empire

Polybe (1,5) :

Ὑποθησόμεθα δὲ ταύτης ἀρχὴν τῆς βύβλου
Je commencerai ce premier livre
τὴν πρώτην διάβασιν ἐξ Ἰταλίας Ῥωμαίων
par la plus ancienne expédition des Romains hors de l’Italie

διὸ καὶ ῥητέον ἂν εἴη πῶς καὶ πότε συστησάμενοι
J’aurai donc à dire quand, comment et à quelle occasion,
τὰ κατὰ τὴν Ἰταλίαν καὶ τίσιν ἀφορμαῖς μετὰ ταῦτα χρησάμενοι
après avoir subjugué toute la péninsule,
 διαβαίνειν ὥρμησαν εἰς Σικελίαν·
ils entreprirent l’invasion de la Sicile
ταύτῃ γὰρ τῇ γῇ πρῶτον
car ce fut la première contrée
 ἐπέβησαν τῶν ἐκτὸς τόπων τῆς Ἰταλίας.
où ils mirent le pied en dehors de l’Italie

Ce n’est pas par hasard si Polybe commence par l’invasion de la Sicile sa présentation de la formation de l’empire romain. En Italie il y avait une sorte de consanguinité qui facilitait l’intégration et la fiscalité devint celle de Rome. En Sicile, après la conquête de Syracuse (où fut tué Archimède), Rome repris le système de perception qui avait été mis au point par le roi Hiéron et qui consistait en une dime sur la production agricole. Ce système qui pousse à la production supposait une bonne connaissance de la situation agricole (par les percepteurs de la dime) et les romains ont repris ce système qui avait fait ses preuves sous Hiéron et qui était bien accepté.

Le système de perception de cette dime perçue en nature est le fruit d’une adjudication c’est-à-dire que ce ne sont pas des agents du gouverneur de la province de Sicile qui perçoivent l’impôt mais des personnes (siciliennes ou romaines) qui emportent aux enchères l’adjudication, à charge pour eux de percevoir la dime. Il fallait bien connaitre le milieu local et les grandes sociétés de publicains romains qui affermeront les impôts dans le reste de l’empire ne sont pas intéressés ici parce qu’il s’agissait de petits contrats financièrement peu intéressants. La connaissance du terrain était cependant facilitée par un recensement auprès des cultivateurs mis à jour annuellement par les cités. Ces cités jugeaient sur les litiges entre cultivateurs et « décimateurs » ce qui favorisait leur autonomie vis-à-vis de Rome qui de son côté tirait avantage de la situation en restant en dehors des tensions qu’un impôt, même bien organisé, suscite toujours.

Un autre mode de perception d’impôt est le système utilisé dans les pays vaincus à qui on « fait payer » au sens strict la guerre (en plus des pillages et des méfaits de toutes sortes). C’est le stipendium qui par exemple va être exigé en Espagne après l’affrontement avec Hannibal : comme la présence romaine suppose encore des soldats, c’est leur solde (et tous les frais annexes) qui sont exigées par l’impôt. D’où l’évolution du sens du mot stipendium qui au début désigne la solde du soldat, puis l’impôt levé du fait du maintien de sa présence puis l’impôt tout court perçu selon les besoins. Cependant des prélèvements autres existaient, blés, réquisitions diverses qui étaient envoyées à Rome et ne servaient pas sur place pour la guerre.

Avec les cités grecques la politique est toute différente :

Ῥωμαίων ἡ σύγκλητος καὶ Τίτος Κοΐντιος στρατηγὸς ὕπατος,
Le sénat de Rome, et Titus Quintius, général des Romains
καταπολεμήσαντες βασιλέα Φίλιππον καὶ Μακεδόνας,
après avoir vaincu le roi Philippe et les Macédoniens,
 ἀφιᾶσιν ἐλευθέρους καὶ ἀφρουρήτους καὶ ἀφορολογήτους,
déclarent libres de toutes garnisons et de tout impôt
νόμοις χρωμένους τοῖς πατρίοις, Κορινθίους, Φωκεῖς, Λοκρούς,
les Corinthiens, les Locriens, les Phocéens,
 Εὐβοέας, Ἀχαιοὺς Φθιώτας, Μάγνητας, Θετταλούς, (6) Περραιβούς.
les Eubéens, les Achéens, les Phthiotes, les Magnésiens, les Thessaliens, les Perrhèbes,
τὸ μὲν οὖν πρῶτον οὐ πάνυ πάντες οὐδὲ σαφῶς
et leur laissent le pouvoir de vivre selon leurs lois

Cette proclamation de Flaminius [3] faite aux jeux isthmiques de 196 déchaina l’enthousiasme des auditeurs et faillit lui couter la vie dans la bousculade tant la foule avait à cœur de le remercier. Flaminius avait vaincu la Macédoine et imposé mille talents au roi Philippe V mais l’attitude des romains face aux grecs fut de ne pas intervenir et de les laisser libre. On a là on s’en doute un exemple de la propagande romaine auprès des Grecs car c’était une manière de faire admettre la domination romaine, au moins jusqu’à nouvel ordre car Sylla plus tard institua un tribut. Cependant quelques années plus tard, après l’écrasement du fils de Philippe V à la bataille de Pydna (en juin 168) les ressources de Rome en furent tellement augmentées (butin, mines) que Rome cessa de soumettre les citoyens romains à l’impôt.

L’incroyable rapidité des conquêtes romaines au 2e siècle et leur important apport financier fait que les historiens ont discuté longuement pour savoir si les romains n’étaient finalement qu’un « peuple pillard », argument que l’on trouve depuis l’antiquité chez les adversaires de Rome, y compris chez les auteurs latins quand ils donnent la parole à leurs adversaires [4]. La conclusion prudente de Jérôme France est que Rome a disposé de l’atout de ses ressources et de son intégration politique qui lui donnait une armée efficace et suffisante en nombre. Il n’y a pas eu un désir de conquête mondiale mais la réponse à d’autres puissances. De plus la politique d’intégration des vaincus fut une politique consciente, on l’a vu à propos de Flaminius, et efficace car elle permit une domination acceptable sous la forme d’un impôt prélevé en luttant contre les excès (des publicains par exemple) qui finit par manifester une communauté d’intérêt avec le reste de l’empire.

Les conséquences de l’enrichissement

Après la constitution de l’empire et la cessation du paiement du tribut par les citoyens romains, la société romaine va être soumis à de nombreux soubresauts : crise des Gracques puis apparition d’hommes forts ; Marius, Sylla puis Pompée, Crassus, César, Lépide, Marc Antoine et enfin Octave qui devint Auguste. 

Si le peuple n’était plus soumis à l’impôt il perdait aussi son rôle dans la détermination de la politique de l’État qui se trouvait maintenant aux mains de l’aristocratie sénatoriale mais celle-ci, pour maintenir son pouvoir, ne souhaitait pas des structures d’état trop fortes. Un état qui investirait trop au profit de la population retirerait des profils que l’aristocratie se destinait. Il fallait pour cela limiter l’activité publique et laisser l’État stagner.

La première tentative réformiste pour éviter cette stagnation de l’état fut cette des Gracques. Tiberius Sempronius Gracchus fut tribut de la plèbe en 133 : il proposé d’utiliser le trésor d’une royauté héritée (Pergame) pour permettre à des cultivateurs sans terre de pouvoir s’installer sur des terres de l’État mais qui en fait étaient occupées par de riches possesseurs. La réaction fut l’assassinat de Tiberius.

En 124 son frère Caius fit voter un certain nombre de lois (dites semproniennes) dont la cohérence était le fruit d’une réflexion profonde élaborée dans un milieu intellectuel particulièrement riche. Il s’agissait de promouvoir un programme massif de dépense publiques en utilisant une fiscalité développée dans les provinces d’Asie. De plus cette fiscalité serait affermée à Rome par les censeurs. Enfin une loi, la lex de repetundis, attribuée elle aussi à Caius Gracchus permettait aux provinciaux de se plaindre à Rome des excès commis sur leur province (comme dans le cas de Verrès en Sicile attaqué par Cicéron). Caius Gracchus voulait redonner le contrôle de l’état à sa partie « la plus saine », l’ordre équestre. Mais la tentative échoua, le Sénat reprit le pouvoir en éliminant par la violence Caius Gracchus. La réforme de l’État devra attendre d’autres occasions, d’autres réformateurs.

La réforme de l’Empire

On peut dater l’intégration de tout le bassin méditerranéen avec ses population diverse en un seul empire qui reçoit un tribut en contrepartie de la paix et l’ordre (la pax romana) sous le règne d’Auguste qui dispose d’une armée professionnelle mais qui a su s’insérer dans le cadre des institutions républicaines ce qui lui permet de restituer au Sénat la gestion du trésor alors que de fait, c’est lui qui en est le maitre. Mais comment est-on arrivé à ce résultat ?

A partir de 80 les grandes opérations de conquête comme celles de Sylla en Orient, de Pompée en Espagne ou de César en Gaule, ne rapportent plus autant qu’avant, car une grande partie du butin est distribué aux officiers ou aux troupes pour les fidéliser tandis qu’une autre est conservée par ces imperatores pour eux-mêmes, les frais de leur triomphe et leurs dépenses somptuaires. Par ailleurs la loi frumentaire de Caius Gracchus permettait des distributions de blé à la plèbe de Rome qu’il était difficile de remettre en cause. De ce fait les redevances des provinces étaient fondamentales, mais la situation avait évolué : la question sociale entrainait des désaccords dans l’aristocratie, les imperatores devenaient prépondérants dans la gestion des finances et la guerre civile s’approchait.

Le financement par les seules provinces supposait un état de paix que certains conflits remirent en cause : il fallu donc augmenter le rendement de la perception, vérifier la rentabilité des affermages, vérifier qu’ils ne conduisaient pas à des profits illicites comme Verrès avait pu le faire en Sicile.

Après l’assassinat de César en 44 ses assassins et leurs partisans passent en Orient mais un premier conflit a lieu en Italie entre les héritiers de César. Antoine s’oppose à Octave qui a le soutien du Sénat et un tribut est prélevé sur les citoyens romains, ce qui n’était pas arrivé depuis 167. Après l’accord du second triumvirat entre Antoine Lépide et Octave, ceux-ci entreprennent la guerre en Orient contre Cassius et Brutus et en Sicile contre Pompée. Le manque de financement les conduit au système des proscriptions où les proscrits (dont Cicéron) étaient assassinés et leurs bien saisis. On y ajouta des taxes, des péages, des impôts sur les biens immobiliers (entre autres). Une dime sur la fortune était prélevée mais si l’autodéclaration de ce qui était à payer était remise en cause, ils étaient spoliés de l’ensemble, ce qui était très fréquent. Dans l’ensemble des dispositifs fiscaux, tous les registres de fortune étaient touchés. Les triumvirs décidaient de tout, sans tenir compte du Sénat. Le manque d’argent persista d’autant plus que Pompée bloquait l’approvisionnement des céréales qui venaient de Sicile.  La révolte grondait mais en 38 Octave remporte la victoire contre Pompée, il annule des arriérés d’impôt, supprime des taxes, ce qui lui vaut une grande popularité.

La guerre civile se poursuit encore jusqu’à la victoire d’Octave à Actium en 31 mais durant toute la campagne, Octave apprend à être prudent en matière de prélèvements fiscaux. L’Égypte est annexée en 30 après la mort d’Antoine et de Cléopâtre. Octave devient Auguste et réforme la fiscalité.

Un statut uniforme est donné à toutes les provinces (toute l’Italie est exclue) : il s’agit d’un tribut sous deux formes, un impôt sur les biens fonciers et un impôt sur les personnes. Il est perçu par les communautés provinciales et n’est donc plus affermé. Ceci nécessite des recensements (L’Évangile de Luc en rapporte un, même si la référence est fautive), des travaux d’arpentage pour déterminer les limites des communautés provinciales dont certaines sont restructurées, la construction de routes.

Toutes ces modifications donnaient beaucoup d’importance aux élites des cités qui étaient à la tête des communautés provinciales : c’était sous leurs responsabilité que l’impôt était perçu et leur connaissance du terrain empêchait les sous-impositions et inversement le fait qu’ils étaient connus de tous empêchait qu’ils fassent des prélèvements à leur profit. On avait ainsi supprimé les inconvénients de l’affermage.

Le système de l’Empire, était d’abord de s’associer les élites des cités en leur donnant la citoyenneté romaine ce qui les exemptai de l’impôt sur les personnes (mais non sur l’impôt sur leurs biens fonciers). Ces exemptions les mettaient en avant et les attachaient à Rome : pour obtenir l’adhésion et le consentement des masses, on mettait en avant la nécessité d’avoir des soldats pour faire régner l’ordre.

Aelius Aristide, rhéteur grec du 2e siècle ap. J.-C. le mettait bien en valeur dans son discours En l’honneur de Rome [5]

« Voici ce qui, dans votre régime politique, mérite tout particulièrement l’attention et l’admiration : c’est le caractère grandiose de votre conception, qui n’a absolument aucun équivalent. Vous avez divisé en deux part toute la population de l’Empire (c’est à dire la totalité du monde habité) ; la part la plus distinguée et noble et la plus puissante, vous l’avait faite partout, dans son ensemble, citoyenne [ce sont les élites des cités qui peuvent recevoir la citoyenneté romaine] et même parente [c’est à dire susceptible juridiquement de contracter des liens familiaux] ; l’autre sujette et administrée. Ni mer ni distance terrestre n’excluent de la citoyenneté, et entre l’Asie et l’Europe il n’y a pas de différence sur ce point. Tout est mis à la portée de tous ; nul n’est étranger s’il mérite une charge ou la confiance. Une démocratie commune à la terre est instaurée sous l’autorité unique du meilleur gouvernant et ordonnateur et tous convergent ici [c’est à dire à Rome], comme vers une commune agora, pour obtenir chacun ce qu’il mérite. (…) Il y a dans chaque cité beaucoup d’hommes qui sont vos concitoyens tout autant que ceux de leurs compatriotes, bien que certains d’entre eux n’aient même pas encore vu Rome, et il n’est nul besoin de garnisons qui tiennent les acropoles. Les habitants les plus importants et les plus puissants de chaque endroit gardent pour vous leur propre patrie, si bien que vous tenez les cités de deux manières : à partir d’ici et une par une, grâce à eux. (…) Ainsi la situation présente, et c’est normal, est à la fois satisfaisante et avantageuse pour les pauvres comme pour les riches ; il n’y a plus d’autre manière de vivre. Le régime a rassemblé tous les hommes dans une même harmonie et la conjonction qui précédemment paraissait impossible s’est produite de votre temps : l’alliance de la force et de l’humanité. (…) Si quelque part une cité, à cause de sa taille excessive, a perdu la capacité de se modérer par elle-même, vous ne lui refusez pas les hommes pour assure la direction et faire bonne garde. En conséquence, tous ont plus de plaisir à vous verser les impôts que certains n’en auraient à les recevoir eux-mêmes d’autrui ; et c’est normal » [6].

Cette justification intériorisée de l’impôt suppose une « pax romana » efficace mais elle était communément acceptée comme en témoignent les Évangiles avec le « rendez à César ce qui est à César » Quant à la paix romaine c’était l’idéal du régime qu’Auguste mis en place et dont témoigne ce monument qu’est l’Ara pacis augustae que l’on a vu dans un précédent billet.

Les raisons du succès d’Auguste fut qu’il personnalisa le pouvoir mais qu’il le fit en respectant les normes républicaines et non en aspirant à la royauté comme César en fut soupçonné. Il est certain qu’un système fiscal réorganisé, centralisé en la personne de l’empereur a permis la survie de Rome aux crises sociales et financières qu’une oligarchie sénatoriale, faute d’un responsable individuel, était incapable de gérer. C’est ce qui en fit l’efficacité et qui justifie cette idée de Gibbon dans Histoire du déclin… que la période la plus heureuse de l’histoire du monde se situe dans l’Empire du 2e siècle, sous les Antonins : Trajan, Hadrien, Marc-Aurèle.

***

Le compte-rendu que je viens de faire du livre de Jérôme France est loin de rendre compte des questions sur lesquelles disputent les spécialistes et qu’il traite en détail. Mais comme le dit l’auteur dans son introduction : il avait « une opinion à exposer sur la fiscalité romaine, et plus largement sur la conquête et le phénomène impérial développés par Rome ». Je dois dire que ce qui m’a le plus intéressé dans ce livre c’est qu’à travers la finance et ses problèmes, il donne une explication en profondeur d’une histoire romaine qui à partir de la crise des Gracques apparait souvent comme une succession d’évènements simplement liés aux intérêts personnels des acteurs. Avec lui nous découvrons, qu’une histoire fiscale de la conquête romaine (le sous-titre du livre) n’est pas une histoire de plus, comme pourraient l’être l’histoire politique ou l’histoire juridique de Rome, mais l’histoire qui permet de comprendre les raisons de l’histoire.

  1. près de 900 par jour au mois de novembre 2017 []
  2. Jérôme France, Tribut. Une histoire fiscale de la conquête romaine, Les Belles lettres, 2021 []
  3. Plutarque, Vie de Flaminius, 10 []
  4. et encore chez Bastiat au 19e siècle quand il lutte contre l’enseignement du latin, cf. le billet de ce blog La critique du latin au 19e siècle []
  5. déjà proposé dans un précédent billet []
  6. Laurent Pernot, Eloges grecs de Rome, Les Belles Lettre, 1997, p.88-93 []

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